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●過去，我國對銀行倒閉采取一概由政府兜底的“隱性擔(dān)保”方式，對財政造成巨大壓力，不具可持續(xù)性；使得市場競爭機制難以充分發(fā)揮作用，扭曲市場資源配置，誘發(fā)銀行業(yè)道德風(fēng)險；給公眾發(fā)出錯誤信號，使其對政府干預(yù)形成不恰當?shù)倪^高預(yù)期。

●存款保險制度之于當下中國，其價值不僅在于變“隱性擔(dān)保”為“顯性擔(dān)保”，也不僅在于讓銀行業(yè)多一道“緊箍咒”，更在于明確政府與銀行、政府與市場的界限，讓政府的歸政府，市場的歸市場。

●銀行業(yè)金融機構(gòu)破產(chǎn)制度應(yīng)盡快出臺，保險賠付的啟動時點、存保機構(gòu)的介入力度、代位求償?shù)膶崿F(xiàn)途徑等一系列問題，都需要相應(yīng)的破產(chǎn)程序和規(guī)則來加以明確。

2015年3月31日，熱議已久的《存款保險條例》正式公布（國務(wù)院令第660號），并將自2015年5月1日起施行。這標志著我國醞釀20余年的存款保險制度最終得以建立。

給存款上保險的制度

按照《存款保險條例》（以下簡稱《條例》）的規(guī)定，所有在我國境內(nèi)設(shè)立的商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村信用合作社等吸收存款的銀行業(yè)金融機構(gòu)（以下簡稱“投保機構(gòu)”），均應(yīng)按照《條例》規(guī)定投保存款保險。而所謂存款保險，是指投保機構(gòu)向存款保險基金管理機構(gòu)（以下簡稱“存保機構(gòu)”）交納保費，形成存款保險基金（以下簡稱“存保基金”），存保機構(gòu)按照《條例》規(guī)定向存款人償付被保險存款，并采取必要措施維護存款以及存保基金安全的制度。

簡而言之，存款保險是一種保險，保險標的是存款，投保人是銀行業(yè)金融機構(gòu)，保險人是專門的存保機構(gòu)，被保險人則是存款人。

我國存款保險制度的內(nèi)容與特點

從《條例》的相關(guān)規(guī)定看，我國的存款保險制度有以下主要內(nèi)容和特點：

第一，投保機構(gòu)僅限在我國境內(nèi)設(shè)立的銀行業(yè)金融機構(gòu)，即作為中國法人的銀行業(yè)金融機構(gòu)，包括中外合資銀行和外商獨資銀行，但不包括外國銀行在華分支機構(gòu)。承保范圍是投保機構(gòu)吸收的全部存款，既包括人民幣存款也包括外幣存款，既包括個人儲蓄存款也包括單位存款；但為防范道德風(fēng)險，將金融機構(gòu)同業(yè)存款和投保機構(gòu)高管人員在本機構(gòu)的存款排除在承保范圍之外。

第二，存保基金的來源主要是投保機構(gòu)繳納的保費，另外還包括在投保機構(gòu)清算中分配的財產(chǎn)以及存保機構(gòu)對基金的運用和投資所得收益，存款人無須承擔(dān)繳付義務(wù)。同時，對不同投保機構(gòu)，由存保機構(gòu)根據(jù)其經(jīng)營管理狀況、風(fēng)險狀況等因素，確定和適用不同的費率。

第三，在投保機構(gòu)破產(chǎn)、被撤銷或者被存保機構(gòu)接管時，存款人即可要求存保機構(gòu)先行賠付。存保機構(gòu)應(yīng)在7個工作日內(nèi)進行賠付。賠付范圍為存款人在投保機構(gòu)全部存款的本金和利息，同一存款人在同一投保機構(gòu)的存款的賠付上限為人民幣50萬元。需要注意的是，存保基金的賠付是以賬戶而非人頭為標準，亦即50萬元的賠付上限是針對存款人在一家銀行的全部存款；如果在多家銀行開立有賬戶，則分別享有50萬元的賠付上限。

第四，存保機構(gòu)對存款人進行賠付后，在償付金額范圍內(nèi)取得對投保機構(gòu)的代位求償權(quán)，受償順序與存款人相同。而存款人超過賠付上限的存款，可繼續(xù)從投保機構(gòu)清算財產(chǎn)中受償。

第五，存保機構(gòu)參加金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，對投保機構(gòu)承擔(dān)一定的監(jiān)督管理職責(zé)，有權(quán)要求投保機構(gòu)報送必要信息或者向投保機構(gòu)發(fā)出風(fēng)險警示，出現(xiàn)嚴重情形時還可建議銀監(jiān)會對投保機構(gòu)采取接管、重組、撤銷等風(fēng)險處置措施。

存款保險制度的功能與價值

存款保險制度由美國在大蕭條后出臺的1933年《銀行法》所首創(chuàng)，為恢復(fù)金融秩序、重振公眾信心起到了重要作用。其后各國紛紛效法，目前全世界已有110多個國家和地區(qū)建立了不同形式的存款保險制度。

存款保險制度的基本功能有二：

一是在銀行破產(chǎn)或者因其他原因處置清算時對存款人及時進行賠付，保護存款人尤其是中小存款人的正當權(quán)益；二是維持公眾對銀行業(yè)的信心，防止出現(xiàn)恐慌性擠兌和系統(tǒng)性風(fēng)險，維護金融體系穩(wěn)定。就其運行效果而言，存款保險制度還能起到促使存款人在不同銀行之間合理配置資產(chǎn)、監(jiān)督銀行合理審慎經(jīng)營等作用。

銀行業(yè)市場化的“安全網(wǎng)”

我國存款保險制度當然也具備上述功能，但我國銀行業(yè)的一個基本特點是國有銀行占絕對主體地位，公眾長期以來將銀行信用與政府信用混同，認為銀行不會倒閉，即使倒閉政府也會“埋單”。

事實上，我國過往撤銷和處置個別銀行業(yè)金融機構(gòu)時，出于穩(wěn)定考慮也確實采取財政全額負擔(dān)的方式。這種不加區(qū)分、一概由政府兜底的“隱性擔(dān)保”方式存在三個主要問題：一是對財政造成巨大壓力，不具可持續(xù)性；二是使得市場競爭機制難以充分發(fā)揮作用，扭曲市場資源配置，誘發(fā)銀行業(yè)道德風(fēng)險；三是給公眾發(fā)出錯誤信號，使其對政府干預(yù)形成不恰當?shù)倪^高預(yù)期。

十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，要使市場在資源配置中起決定性作用，要加快推進利率市場化。目前我國已經(jīng)取消貸款利率限制，存款利率全面放開也已漸行漸近。從其他國家的經(jīng)驗看，取消存款利率限制對金融市場和金融秩序的沖擊要大過取消貸款利率限制，是利率市場化過程中最重要、最關(guān)鍵的一環(huán)。

取消存款利率限制后，銀行業(yè)金融機構(gòu)特別是在資金規(guī)模和實力上不占優(yōu)勢的中小銀行，會傾向于以高利率來吸引存款人、提高競爭力，而超出銀行合理承受范圍的不適當?shù)母呃蕦@著增加銀行破產(chǎn)倒閉的風(fēng)險。存款保險制度恰恰提供了這里所需要的“安全網(wǎng)”。在政府簡政放權(quán)的大背景下，在利率市場化箭在弦上之際，存款保險制度的出臺可謂適逢其時。

在這個意義上，存款保險制度之于當下中國，其價值不僅在于變“隱性擔(dān)保”為“顯性擔(dān)保”，也不僅在于讓銀行業(yè)多一道“緊箍咒”，更在于明確政府與銀行、政府與市場的界限，讓政府的歸政府，市場的歸市場。

存款保險制度會產(chǎn)生什么影響

在銀行業(yè)充分競爭、存款人“買者自負”的自由市場體制下，存款保險制度無疑會增強公眾對銀行業(yè)的信心。

但在我國，由于銀行與政府傳統(tǒng)上的密切關(guān)系而造成的“信用混同”，以及過往“隱性擔(dān)保”做法給存款人形成的高位預(yù)期，存款保險制度在增強公眾信心方面恐怕作用有限。甚至在一定程度上，存款保險制度反而會因為把隱性擔(dān)保顯性化，讓存款人意識到“原來銀行也是會破產(chǎn)的”，從而在短期內(nèi)降低公眾對銀行業(yè)的信心，使得部分存款分流向資本市場或其他投資渠道。但即使出現(xiàn)這種情況，無疑也是一種“撥亂反正”的良性影響。

長期來看，存款保險制度有助于形成銀行業(yè)自我保障、自我約束的市場化機制，降低經(jīng)營者恣意妄為的道德風(fēng)險。畢竟，羊毛出在羊身上，存保基金的大頭來自銀行業(yè)金融機構(gòu)繳付的保費，而且基于差別費率原則，經(jīng)營風(fēng)險越高，保費也就越高。

不僅如此，在賠付設(shè)定上限、不再全額兜底的情況下，存款人將會更加關(guān)注存款銀行的資信、經(jīng)營和風(fēng)險狀況，更加傾向于選擇高信用、低風(fēng)險的優(yōu)質(zhì)銀行，使得優(yōu)勝劣汰的市場機制更好發(fā)揮作用。

相應(yīng)破產(chǎn)制度應(yīng)盡快出臺

需要指出的是，目前的存款保險制度存在著一個明顯的不足，那就是沒有銀行業(yè)金融機構(gòu)破產(chǎn)制度與之配套。銀行破產(chǎn)倒閉是適用存款保險制度的基本情形，諸如保險賠付的啟動時點、存保機構(gòu)的介入力度、代位求償?shù)膶崿F(xiàn)途徑等一系列問題，都需要相應(yīng)的破產(chǎn)程序和規(guī)則來加以明確。

由于金融機構(gòu)破產(chǎn)的特殊性和復(fù)雜性，2006年《破產(chǎn)法》沒有對之做出具體規(guī)定，而是授權(quán)國務(wù)院對金融機構(gòu)破產(chǎn)制定實施辦法。鑒于存款保險制度與銀行業(yè)金融機構(gòu)破產(chǎn)制度之間的密切關(guān)系，理想的做法是二者同步制定、同時推出。現(xiàn)在由于客觀情況的需要，《條例》已經(jīng)先行出臺。為了避免增加日后制度協(xié)調(diào)的難度，應(yīng)當盡快制定完成并出臺銀行業(yè)金融機構(gòu)破產(chǎn)制度，二者相得益彰，形成制度合力。

（作者系中國社科院國際法所研究員 廖凡）